La Coopération Belge dans le secteur agricole en République Démocratique du Congo
Un article de Ngoma.
Summary: Belgian Cooperation in the Agricultural Sector in the Democratic Republic of Congo
International cooperation can only succeed if it is consistent with a favourable national development policy and if the institutional framework and governance are adequate. In the case of the agricultural sector in DRC, donors face a triple necessity:
- (i) reconstruct and reinstate the State in its prerogatives,
- (ii) structure rural and agricultural organisations and
- (iii) continue with emergency humanitarian assistance where indispensable, seeing to it that the move towards development is favoured. Interventions at these different levels must themselves be part of a general approach of the country development, which also includes the rehabilitation of infrastructures, a policy of adequate health care or a balanced macro-economic management. The sum of all these policies are tackled in the Strategic Document for Poverty Reduction of the Government
Sommaire |
Introduction
En République démocratique du Congo (RDC), trois quarts de la population active se trouvent dans le secteur primaire, dont deux tiers dans l’agriculture. Mais une très grande partie des ménages est frappée par l’insécurité alimentaire. Pourtant, l’environnement de la RDC offre des potentialités agropastorales, halieutiques et forestières énormes et largement sous-exploitées. Plus que les autres secteurs économiques, tels que le secteur minier ou forestier, l’agriculture est celui qui doit permettre le plus vite et au plus grand nombre de personnes pauvres et sous-alimentées d’obtenir des revenus et d’améliorer leur sécurité alimentaire.
Cependant, le développement agricole fait face à une multitude de contraintes :
- (i) infrastructures en perpétuelle dégradation limitant l’accès aux marchés et aux services sociaux de base,
- (ii) difficulté d’approvisionnement en semences améliorées, en géniteurs performants ou en intrants vétérinaires,
- (iii) non maîtrise des techniques de conservation, de transformation et de stockage des produits agricoles, avec pour conséquence d’importantes pertes après récolte,
- (iv) effondrement du système d’encadrement des agriculteurs,
- (v) persistance des conflits fonciers,
- (vi) difficulté d’accès aux services financiers, fiscalité mal appliquée, tracasseries multiples…
Le coût des engrais et des produits phytosanitaires est excessif en raison des multiples taxes ou tracasseries et du coût de transport sur des infrastructures très dégradées. Il faut y ajouter l’absence de crédit et de vulgarisation, voire les dangers éventuels d’une mauvaise utilisation.
Par ailleurs, en raison de l’urgence et du manque de connaissances suffisantes, certains milieux naturels, tout en étant sous-exploités, sont progressivement épuisés en raison des techniques d’exploitation destructrices. Il s’agit non seulement de l’agriculture sur brûlis, mais aussi des techniques de pêche ne respectant pas les normes de gestion durable. Un travail de vulgarisation et le renforcement de certains contrôles sont donc nécessaires. L’intrant agricole sur lequel des interventions ciblées permettront d’avoir le plus grand impact à court terme est probablement le matériel végétal amélioré, notamment les semences ou les boutures résistantes aux bactérioses (manioc, bananes) et/ou aux viroses (mosaïque du manioc par exemple). Mais il n’a pas fait l’objet d’une recherche agronomique adéquate.
Le manque de protection des obtentions végétales ne favorise pas non plus les investissements en production de matériel végétal amélioré. Si des bailleurs de fonds financent en partie la recherche agronomique en RDC et la distribution de semences ou de boutures, c’est en réalité l’ensemble de la filière semencière qui doit être reconstruite, notamment dans ses aspects institutionnels, légaux et juridiques.
Comme conséquence de cette dégradation généralisée du secteur, aggravée par les guerres récentes, la production agricole a fortement souffert. Elle est largement retournée à un niveau de subsistance. Au cours de la dernière décennie elle a régressé de 15 % alors que la population augmentait au rythme de 3 % par an. Les recettes d’exportation ont chuté radicalement par abandon des cultures industrielles. Les petits agriculteurs sont décapitalisés. Il n’y a pratiquement pas de classe moyenne dans le secteur.
Une partie des grands investisseurs nationaux a été pillée avant et pendant les guerres. Il faudra de nombreuses années pour que le secteur puisse se redresser et se recapitaliser. Les importations destinées à combler l’écart entre les besoins et les disponibilités se sont considérablement accrues. En raison de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire généralisée, la plupart des coopérations internationales ont focalisé leurs interventions, sur l’aide humanitaire d’urgence plutôt que sur les interventions de reconstruction.
Investissements de l’Etat et du secteur privé
Malgré le potentiel important et les contraintes nombreuses et lourdes, le budget national affecté à l’agriculture et au développement rural reste très faible. Cependant, le potentiel de production agricole devrait encourager les investissements privés, potentiellement très rentables si l’environnement sécuritaire, physique, fiscal, juridique ou légal était favorable. Or, de nombreuses taxations légales ou illégales, de nombreuses tracasseries administratives et une attitude généralisée de prédation d’un grand nombre d’acteurs étatiques rendent le cadre défavorable aux investisseurs. Le système judiciaire n’offre pas les garanties nécessaires. De plus, l’influence des importateurs et la nécessité d’assurer un approvisionnement suffisant des grandes villes donnent lieu à une fiscalité qui ne favorise pas assez les productions locales par rapport aux importations. La plupart des pays voisins présentent des conditions de sécurité, de bonne gouvernance et un environnement économique meilleurs que la RDC, permettant d’y acquérir une meilleure compétitivité par rapport aux productions de la RDC. Cette différence est d’autant plus importante que l’intégration des économies de la région aboutira à l’ouverture croissante des marchés.
Sauf pour les zones encore sujettes à des conflits, l’agriculture de la RDC se trouve dans une situation de sortie progressive de l’état d’urgence humanitaire mais ne permettant pas encore un développement structurel en raison d’un contexte institutionnel, juridique, légal défavorable et en raison de la lourdeur des investissements qui sont nécessaires. L’Etat n’a plus les moyens de fonctionner, ni en termes de ressources financières, ni en termes de niveau des ressources humaines, mais le secteur privé n’est pas encore prêt à assumer son rôle de moteur du développement. La transition entre urgence humanitaire et développement ne doit donc pas uniquement être comprise comme un passage progressif de l’un à l’autre. Elle est au contraire cette période d’incertitude où les préalables de gouvernance doivent être remplis pour que le financement du développement soit assuré par le secteur privé, par une reprise du commerce et des investissements productifs. Cependant, le commerce ne pourra également se développer de manière suffisante que si les commerçants trouvent en face d’eux des groupements de producteurs suffisamment organisés. Parallèlement à la reconstruction de l’Etat, des efforts doivent donc aussi être faits sur la structuration socio-économique du monde rural et agricole.
Restructuration et fonctions régaliennes du Ministère de l’Agriculture
Dans le cadre de la Réforme de l’Administration publique, le Ministère de l’Agriculture a adopté un plan de restructuration. Il prévoit un recentrage sur ses fonctions régaliennes
- définition du cadre politique et réglementaire, contrôle, facilitation du développement
- une large décentralisation, une large participation des parties prenantes dans les processus de décision
- notamment par la création de conseils agricoles provinciaux
- ainsi que la privatisation de certains services nationaux.
Pour pallier les abus du régime fiscal, résoudre la problématique foncière et créer un cadre favorable au développement agricole, le Ministère a décidé de rédiger un code agricole, au même titre que le code forestier ou le code minier. Un avant-projet de loi de fiscalité agricole a été préparé et un cadastre agricole pourrait être développé. Une note de politique agricole a été rédigée pour cadrer les efforts futurs de l’Etat et des bailleurs de fonds.
Coopération belge dans le secteur agricole en République Démocratique du Congo
Toute coopération internationale ne peut réussir que si elle est inscrite dans une politique nationale de développement favorable et si le cadrage institutionnel et la gouvernance sont adéquats. Dans le cas du secteur agricole de la RDC, les bailleurs de fonds se trouvent devant la triple nécessité : (
- i) reconstruire et recentrer l’Etat sur ses fonctions régaliennes,
- (ii) structurer les organisations rurales et agricoles et
- (iii) continuer l’aide humanitaire d’urgence là où elle est indispensable, en veillant à favoriser le passage vers le développement.
Les interventions à ces différents niveaux doivent elles-mêmes être cadrées dans une approche générale du développement du pays, qui inclut également la réhabilitation des infrastructures, une politique de soins de santé adéquate ou encore une gestion macroéconomique équilibrée. L’ensemble de ces politiques est abordé dans le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté du Gouvernement (réf. ??). Il est construit autour des axes majeurs suivants :
- (i) refonder l’Etat,
- (ii) améliorer la gouvernance économique,
- (iii) reconstruire les secteurs clé et
- (iv) appuyer la dynamique communautaire.
C’est en suivant le même paradigme de développement que la Belgique a développé sa coopération dans le secteur agricole ces dernières années. Elle a combiné progressivement une coopération d’urgence humanitaire, comprenant la distribution d’aide alimentaire et d’intrants agricoles, des projets de structuration du monde rural, notamment les projets du Fonds belge de Survie, et enfin des programmes de développement institutionnel et d’investissement. Les contributions belges aux projets agricoles en cours dépassent les 30 millions d’euros et portent notamment sur les projets suivants :
1. projets d’appui à la définition des politiques agricoles et au renforcement des services agricoles de l’Etat. Il s’agit du financement d’un Conseiller Technique Principal au Ministère de l’Agriculture et d’un Conseiller en Définition des Politiques Agricoles à la Représentation de l’Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO). Ces experts contribuent aux efforts du Ministère en matière de politique agricole générale et de préparation des plans d’investissements ; budget : 2 millions d’euros.
2. projet d’appui à la Réhabilitation de l’Institut national d’Etude et de Recherche Agronomique (INERA). La Belgique, la Commission européenne et la FAO ont convenu d’injecter des ressources dans plusieurs centres de recherche de l’INERA pour y relancer l’activité de recherche agronomique. Parallèlement, deux experts seront positionnés à la Direction générale de l’INERA pour faciliter la mise en œuvre de stratégies nationales et internationales de recherche concernant la RDC et pour contribuer à l’intégration des droits liés à la recherche agronomique dans la législation semencière ; budget : 3 millions d’euros
3. projet d’appui au Secteur semencier. Pour faciliter la diffusion des résultats de la recherche agronomique et pour faciliter le développement des filières semencières, ce projet vise à développer et à faire appliquer la législation et la réglementation relatives à ce secteur et à faciliter l’implantation d’entreprises semencières ; budget : 5 millions d’euros.
4. projet d’appui à la Pêche artisanale et à l’aquaculture. Ce projet vise au développement de la pêche artisanale au Katanga pour valoriser le potentiel halieutique de cette province en termes de création de revenus et d’amélioration de la sécurité alimentaire, notamment de grands centres urbains. Il vise aussi à rétablir une gestion durable des ressources halieutiques par le développement et la mise en œuvre d’une réglementation et d’une politique de co-gestion adéquate. Quelques activités seront menées dans le domaine de l’aquaculture ; budget 5 000 000 millions d’euros.
5. projets du Fonds belge de Survie. Celui-ci vise à lutter contre la pauvreté et l’insécurité alimentaire par une approche multidimensionnelle couvrant notamment l’agriculture, mais aussi la santé, l’eau potable, l’alphabétisation fonctionnelle ou les infrastructures de base. Les projets actuels ou en préparation sont co-financés et mis en œuvre par des ONGDs ou par des partenaires multilatéraux et sont notamment : développement d’Inongo, Mai Ndombe (ONGD TRIAS) ; sécurité alimentaire de Kananga (ONGD CARITAS) ;sécurité alimentaire de Beni-Lubero (ONGD VREDESEILANDEN) ; développement rural intégré de Lubero (ONGD VIC) ; développement du petit élevage au Nord Kivu (ONGD Vétérinaires Sans Frontières) ; développement agricole au Bandundu (ONGD CDI-Bwamanda) ; sécurité alimentaire au Sud-Kivu (OXFAM) ; relance de l’agriculture en province de l’Equateur et relance de l’agriculture en Province Orientale (Fonds international de Développement agricole) ; budget de 45 millions d’euros
6. agriculture urbaine et périurbaine. Ce projet, mis en œuvre par la FAO, vise à accroître la production maraîchère de cinq grands centres urbains, afin d’améliorer la qualité de l’alimentation des populations urbaines et de procurer un revenu supplémentaire aux producteurs ;
7. projets de développement des ONGDs. Un grand nombre de projets portent sur le développement agricole ou ont une composante agricole. Ils sont répartis sur la plus grande partie du territoire congolais ;
8. aide d’urgence et aide alimentaire. Dans les zones de grande urgence humanitaire, la Belgique continue de financer la distribution d’intrants agricoles pour la relance de la production, y compris aux réfugiés retournés ou aux déplacés internes. Pour son aide alimentaire, la Belgique oblige ses partenaires à acheter les denrées sur le territoire congolais, de manière à stimuler également la production locale.
Perspectives d’avenir
La Belgique envisage de franchir une nouvelle étape dans son aide au développement agricole en appuyant les efforts du Gouvernement dans la restructuration du Ministère de l’Agriculture et dans l’amélioration de la gouvernance socio-économique du secteur. Un budget de 5 millions d’euros a été positionné en ce sens.
Bernard De Schrevel Conseiller agricole à L’Ambassade de Belgique à Kinshasa Bernard.deschrevel@diplobel.org
