Proposition d'amendement de la loi foncière

Un article de Ngoma.

1.Un projet préparé à BUKAVU avec des délégations du Nord Kivu et e la Province Orientale

Nul ne peut encore douter de l’impact des conflits dans l’accroissement de la pauvreté que les populations congolaises paysannes en général traversent. Et parmi ces conflits, les litiges liés ou portant sur le sol sont d’une importance capitale car, ces paysans n’ont comme principal patrimoine que la terre.

L’ONG ASOP en 1993 sous la conduite de feu Révérend. E. RUGAMIKA alors Secrétaire Exécutif d’ASOP à l’époque, a pris l’initiative de chercher à en savoir plus et s’est approché des populations, essentiellement paysannes pour constituer une banque des données et envisager quelques actions à mener ensemble pour faire face aux litiges portant sur le secteur foncier. Des investigations faites, il ressort que les problèmes fonciers constituent une source principale de la pauvreté. Ces problèmes résultent pour la plupart du système de gestion des terres dites « rurales », aux termes de la législation foncière congolaise. C’est dans la perspective de voir cette législation cesser d’être une cause de pauvreté pour le paysan, qu’ASOP a organisé des séminaires- ateliers relatifs à la législation foncière en R.D. Congo. Ceci car, depuis 1973, quand la loi dite « foncière » a été promulguée et modifiée en 1980, ses mesures d’exécution n’ont été que partiellement exécutées. Certaines de ses dispositions consacrent, en acceptant l’appartenance exclusive de la terre à l’Etat, qu’une partie de celle-ci reste sous la gestion coutumière.

En effet, aux termes de l’article 387 de la loi foncière, le Président de la République devait prendre une ordonnance qui devrait organiser la gestion des terres rurales, occupées par les communautés locales. Malheureusement, cette ordonnance n’a jamais vu le jour. C’est ainsi que l’idée de concevoir une proposition d’amendement de la loi foncière organisant la gestion des terres rurales occupées par les communautés locales a vu le jour. Ainsi, par exemple, nul ne pourra se prévaloir de la propriété d’une rivière qui traverse son fonds pour interdire aux membres de la communauté locale d’y pratiquer la pêche. L’article 6, prévoit la création des circonscriptions foncières dans chaque territoire et commune. Les articles 7, 8 et 9 consacrent les dispositions finales.

2.Exposé des motifs

La présente proposition d’amendement a pour but de combler le vide laissé par les articles 385 à 387 de la loi n° 80-008 du 18 juillet 1980 modifiant et complétant la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés. En effet à l’instar des anciens propriétaires terriens qui ont vu leurs droits de propriété foncière convertis en concession perpétuelle, pour les congolais et en concession ordinaire pour toutes les autres personnes morales ou physiques, il serait souhaitable que la loi foncière à intervenir prenne en compte cet élément en ce qui concerne les terres acquises en vertu du droit coutumier. Aussi en vue de prévenir les conflits fonciers, il faudra que la dite loi tienne compte des étendues effectivement habitées et mises en valeur par chaque membre de la collectivité coutumière ainsi que des réserves de pêche, de chasse et toute autre exploitées collectivement et auxquelles les communautés locales peuvent prétendre.

Le Président de la République,

Vu la loi n° 80-008 du 18 juillet 1980 modifiant et complétant la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés ;

Ordonne :

Article 1 : Sont reconnus les droits de jouissance de chaque membre de la collectivité coutumière sur l’étendue des terres effectivement habitées, mises en valeur et exploitées d’une manière quelconque telle que la culture, l’élevage et autre activité utile à lui et à sa famille.

Article 2 : Chaque commune, territoire sera doté d’une conservation des titres immobiliers ainsi que d’un service cadastre.

Article3 : Aussitôt après leur établissement, la conservation des titres immobiliers et fonciers et le service de cadastre procéderont au recensement des terres ou concessions effectivement exploitées ou mises en valeur, en vue de délivrer des titres aux exploitants ruraux régulièrement reconnus par la coutume, moyennant payement des frais fixés par les assemblées, en tenant compte des possibilités financières de chaque province. Copie de l’acte de recensement desdites terres doit être remise au paysan, pour valoir preuve de titre provisoire de concession durant un délai butoir de 5 ans. Les paysans ne possédant aucune concession reconnue par la coutume devront accéder aux terres inoccupées du domaine privé de l’Etat. Un lotissement sera prévu par priorité en leur faveur suivant les tarifs prévus à l’article 3.

Article 4 : Le conservateur des titres immobiliers sur rapport du collège composé d’un agent du service de cadastre, d’un agent du territoire, d’un agent de collectivité, du chef de la localité concernée et de 5 conseillers élus au niveau des collectivités, sous la supervision de l’administrateur du territoire établira un titre de concession perpétuelle consacrant le droit individuel sur la portion des terres habitée, exploitée ou mise en valeur par chaque membre de la collectivité.

Article 5 : Le collège prévu à l’article 4 s’occupera de la gestion des domaines de pêche, chasse et de tout autre domaine exploité collectivement tel que le marais selon les us et les coutumes en République Démocratique du Congo.

Article 6 : Le Ministre ayant dans ses attributions les affaires immobilières et du cadastre veillera à la décentralisation de tous ces services au niveau de chaque commune, territoire dans un délai de deux ans à partir de la promulgation de la présente ordonnance.

Article 7 : A partir de cette ordonnance les articles 385 à 387 sont abrogés.

Article 8 : A dater de la présente ordonnance, la gestion coutumière des terres est supprimée.

Article 9 : La présente ordonnance entre en vigueur à la date de sa signature.

Les travaux de ces séminaires- ateliers ont regroupé des personnes qui maîtrisent la question foncière, en vue de discuter sur le projet proposé par ASOP. Mais, étant donné que les réalités foncières sont similaires, ces travaux ont connu la participation d’une délégation du mouvement associatif de la Province du Nord- Kivu et ont été étendus à la Province Orientale. L’objectif principal de la tenue de ces séminaires ateliers est de contribuer à la résolution pacifique des conflits et particulièrement des conflits fonciers en R.D. Congo. Cependant, il était aussi question de discuter spécifiquement du projet d’amendement de la loi foncière à soumettre à l’organe compétent

Le principe consacré par l’art. 53 de la loi dite « foncière », est que « le sol est la propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l’Etat ». Cet article consacre l’effectivité et l’exclusivité de la propriété étatique sur toutes les terres en R.D. Congo.

Cette exclusivité a été admise à partir des discussions antérieures menées par les parlementaires, sur l’initiative de l’honorable BAKAJIKA en 1966. Dès lors, le principe consacré par cette loi est renforcé en 1973 par la loi foncière telle que modifiée et complétée à ce jour. Désormais, toutes les terres sont domanialisées. Personne ne pourrait encore s’en réclamer la propriété si ce n’est l’Etat congolais. A dater de 1973, tous les droits dont disposaient les personnes physiques ou morales restent des droits de jouissance. L’Etat garde ainsi les pouvoirs les plus étendus et ses droits sur la terre deviennent imprescriptibles. Aux particuliers et à d’autres collectivités restent reconnus le droit de jouissance consacré par l’article 61 à travers des contrats de concession à titre onéreux ou gratuit. Tous ont des obligations solidaires envers l’Etat. Ainsi, les concessions accordées aux particuliers peuvent être des concessions ordinaires ou perpétuelles. La loi de 1973, tout en consacrant l’exclusivité des droits de l’Etat sur la terre en RD Congo, laisse une large manœuvre au pouvoir coutumier, pour la gestion des terres occupées par les communautés locales. C’est cette difficulté qui ressort du dualisme juridique prescrit par les articles 385 à 387 de la loi foncière.

Si alors les articles 385 et 386 domanialisent les terres occupées par les communautés locales et les définissent, l’ordonnance tant attendue qui devra organiser leur gestion n’a pas encore vu le jour. C’est pourquoi, l’insécurité est toujours permanente pour le paysan dans la jouissance de ses droits fonciers qui sont même précaires. L’objectif de cette proposition est de tenter de faire abroger les articles 385 à 387, de manière à sécuriser le droit de jouissance reconnu aux communautés locales. La lutte entreprise est plus motivée par le fait que l’ordonnance du Président de la République qui devrait régler ces droits n’est jamais là. Notre proposition comprend aussi 8 articles dont la compréhension est la suivante :

Par l’article 1er, nous voulons que chaque membre d’une collectivité locale, ait une concession personnelle qui lui soit reconnue. Cette reconnaissance doit être motivée par une occupation effective ou une exploitation perpétuelle du fonds concerné par le concessionnaire. L’article 2ème, consacre une certaine décentralisation des services impliqués dans la gestion du patrimoine foncier de l’Etat. Certes qu’à certains endroits, ces services sont déjà installés mais ils ne suffisent pas encore pour alléger la tâche au paysan éloigné des sièges de ces services. A Kavumu, dans la Province du Sud- Kivu, par exemple, ces services sont déjà installés. Installer ces services dans tous les territoires, permettra à chaque membre de la collectivité locale, d’y accéder à de moindres frais et/ou minimiser le coût.

L’article 3ème, détermine les principaux devoirs des services ainsi décentralisés. Il s’agit notamment, de recenser tous les exploitants des terres coutumières ou en vertu du droit coutumier. Ceci permettra d’éviter qu’on en trouve qui soient lésés et/ou dépossédés. Dès lors, les décisions de gestion devront émaner de la base. Les droits de jouissance des membres des communautés locales seront désormais convertis en droits de concession perpétuelle, à l’instar de ce qui a été fait pour les détenteurs des livrets de logeur.

L’article 4e, vient de suppléer aux lacunes constatées dans le chef de seuls agents du service de cadastre. Ceux-ci ne maîtrisent pas toutes les réalités des terres rurales, pour prétendre en recenser celles occupées effectivement et exploitées par les communautés locales. C’est pourquoi, ils devront se joindre à un collège qui maîtrise le milieu (collège des conseillers élus). Le service du cadastre ne fournira alors qu’un appui purement technique. Les conseillers constituant ce collège auxquels allusion est faite, ne seront pas choisis par les autorités ou la hiérarchie administrative, mais plutôt parmi les élus du conseil de collectivité. Ceci réduira tant soit peu, le pouvoir des autorités coutumières sur les terres rurales et la dualité de leur gestion tombera de soi.

Sur proposition du collège dûment constitué, un titre foncier sera établi et remis à chaque concessionnaire.

L’article 5e, vise plus les terres dont la jouissance est exclusivement collective. Ce sont ces terres qui ne peuvent faire l’objet d’un droit exclusif à un seul membre de la collectivité, notamment : les espaces sur lesquels se pratiquent la pêche et la chasse. Laisser ces espaces sous un régime collectif, permettra encore de prévenir un comportement cavalier d’un seul individu qui se voudrait en être le seul propriétaire.

ASOP

Action Sociale et d’Organisation Paysanne, ASOP en sigle, est une organisation non gouvernementale engagée dans la lutte contre la pauvreté et l’injustice depuis sa création en 1991. Dans sa mission est d’accompagner les populations défavorisées, ASOP a comme vision l’autopromotion. La voie de l’autopromotion est parsemée d’obstacles de divers genres, parmi lesquels la répartition inégale des ressources et les conflits. Les analyses de ASOP ont révélé 80 % de conflits est liée à la gestion du sol, seul capital des populations rurales.

En effet, l’accès aux terres en milieu rural place toujours les populations dans l’embarras et la confusion. Cela est dû au système de gestion des terres dites « rurales », aux termes de la législation foncière en R.D. Congo. La loi foncière présente une ambivalence juridique en ce sens qu’en acceptant l’appartenance exclusive de la terre à l’Etat, une partie est gérée selon la coutume. Dans ce climat, souvent les paysans sont dépossédés de terres acquises coutumièrement par n’importe qui brandissant des documents lui délivrés par les services du Ministère Foncier.

Face à cette confusion, ASOP mène depuis 1993 une série de réflexions sur la gestion des terres coutumières. Initiées au Sud-Kivu, elles ont été étendues aux ONG et institutions des autres provinces de la R.D. Congo. Cela a abouti à la proposition d’amendement de la loi foncière en R.D. Congo aux fins de permettre aux populations défavorisées de jouir de leurs droits fonciers. Ces efforts ont été reconnus sur le plan international par l’Alliance Mondiale pour la Participation Citoyenne (CIVICUS) qui a décerné à cet effet un prix d’innovation à ASOP en 2005 et le certificat y relatif a été délivré en juin 2006.

En province du Sud-Kivu, ASOP:

• Formation et recyclage des populations sur divers thèmes : procédures pénales et civiles, droits fonciers, techniques de résolution des conflits, démocratie, éducation civique et électorale, etc ;
• Visites des lieux de détention ;
• Réconciliation et arbitrage des conflits ;
• Vulgarisation des textes légaux et particulièrement du code de la famille ;
• Elaboration et proposition d’amendement de la loi dite « foncière » en R.D. Congo.
• Formation des juges coutumiers ;
• ASOP est le modérateur de RADHOSKI (Réseau des Associations des Droits de l’Homme du Sud-Kivu).

La Voix du Congo Profond n°2 septembre 2007 p. 27